Система закупок нуждается в перезагрузке

Тенденция на сближение

Несмотря на то, что субъекты регулирования этих двух законов весьма сильно отличаются, как и номенклатура закупаемых по ним товаров, наметилась тенденция на сближение этих законов, причем наметилась она достаточно давно. И эта тенденция исходит от регуляторов, в первую очередь Минфина и Федеральной антимонопольной службы, хотя Минфин в последнее время скорректировал свою позицию.

Поэтому, конечно, проблемы, которые порождаются законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – № 44-ФЗ), не могут не касаться субъектов закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – № 223-ФЗ), включая РЖД и их поставщиков.

Система закупок РФ характеризуется следующими особенностями. Во-первых, это гипертрофированный процедурный контроль в ущерб контролю над результатами и финансовому конт­ролю. Во-вторых, аукционный крен (70–80% госзакупок осуществляются путем обратного аукциона). В-третьих, большое количество ограничений и запретов, в том числе на лучшие практики. И в-четвертых, прозрачность без ответственности. Разберем каждую из указанных особенностей.

Гипертрофированный контроль

К сожалению, наша система сложилась таким образом, что процедура контролируется достаточно подробно и прописана до мелочей. Зачастую сотрудники заказчика штрафуются за мелкие, по большому счету не имеющие общественной значимости нарушения. Причем эти штрафы часто достигают значительной части их заработной платы. Более того, они должны совершать действия, смысл которых не до конца понятен, то есть выполнять бессмысленную с точки зрения интересов учреждения или компании работу, требуемую при этом контрольными органами. Издержки сложной про­цедуры для большого числа малых закупок явно себя не оправдывают.

При этом контроль над результатами практически не налажен, хотя в № 44-ФЗ и в № 223-ФЗ намечены его контуры.

В отличие от закона «О защите конкуренции» (№ 135-ФЗ), где процедура принятия решения регулятором была заимствована из мирового опыта, процедура принятия решений по № 44-ФЗ и № 223-ФЗ была взята, что называется, из головы и не имеет аналогов в мировой практике. Срок принятия решения весьма короткий – это три рабочих дня. Комиссия состоит из трех человек и не является коллегиальным органом в большинстве территориальных управлений ФАС.

Аукцион должен быть правом, а не обязанностью

Второй момент – это аукционный крен. Причем произошла определенная подмена даже на уровне понятий: ведь корректно называть используемые в закупках процедуры редукционами, или хотя бы обратными аукционами. Но создатели нашей системы закупок

в лице тех же ФАС и Минфина не случайно назвали в текстах законов редукционы аукционами. Таким образом, очевидные достоинства аукционов на продажу были перенесены на аукционы (редукционы) на покупку, хотя их смысл разный.

В чем главная особенность закупочного аукциона? Поскольку торги идут по единственному критерию – цене, заказчик должен максимально точно и корректно определить все неценовые характеристики товара, описав их в техзадании (ТЗ) и аукционной документации. Но сделать это зачастую затруднительно.

Когда запретов слишком много

Третий момент – это большое количество запретов. Конечно, госзакупки и закупки госкомпаний, когда менеджер распоряжается не своими деньгами (известная для экономистов проблема «принципал-агент»), требуют определенного контроля. Но давайте посмот­рим, какие ограничения и запреты ввел наш законодатель с подачи регуляторов. Долгое время в № 44-ФЗ была запрещена переторжка, то есть возможность снизить цену и сэкономить бюджетные средства или средства компании. Запрещена покупка биржевых товаров на биржах. Зачем ввели этот запрет – совершенно непонятно. При таком запрете бюджет платит дважды.

В № 44-ФЗ есть запрет на самый конкурентный, на мой взгляд и на взгляд большинства исследователей, способ закупки, а именно – возможность выбора не одного, а нескольких поставщиков.

Прозрачность не всегда в плюс

Четвертый момент – это прозрачность безответственности. По прозрачности наша система закупок впереди планеты всей. Создатели Единой информационной системы (ЕИС) с гордостью заявляют на конференциях, что в ней накоплено информации на десяток ленинских библиотек. Но ни в одной стране мира, кроме России, не получится найти столь подробную информацию обо всех закупках, всех ценовых предложениях участников. Никто, кроме России, не спешит выставлять себя напоказ. Способствует ли подобная открытость укреплению национальной безопасности? Или хотя бы снижению коррупции?

Мы прекрасно видим, что нет, недобросовестные заказчики научились выполнять все процедурные требования и проводить своих. Более того, эксперты ОЭСР и многие ведущие экономисты отмечают, что прозрачность способствует и сговорам.

Почему нужна перезагрузка

На наш взгляд, система закупок нуждается в перезагрузке, заключающейся в выправлении аукционного крена. Процедурный контроль над закупками малого объема следует полностью отменить, повысив порог по ним до 3–10 млн руб. (дифференцированно по федеральным, региональным и местным заказчикам), а по крупным – существенно упростить. При этом за всеми закупками должен быть внедрен действенный контроль над результатами, включая приемку и финконтроль, контроль соответствия рыночным ценам (по закупкам малого объема – выборочный). Вредные запреты на переторжку, закупку биржевых товаров на биржах, на тендеры с несколькими победителями и на проведение переговоров должны быть отменены.

Мощной антикризисной мерой стала бы отмена № 44-ФЗ на всей территории страны.

При этом сам № 223-ФЗ нуждается в определенной корректировке.

Эти предложения особенно актуальны для железнодорожной отрасли. По многим видам продукции (локомотивная тяга, вагоны, рельсы и т. д.) существует либо один, либо несколько известных поставщиков. Проводить в таких условиях аукцион или даже конкурс – абсурд. Единственный путь для работы с монопольными поставщиками – это путь переговоров с заключением прямых долгосрочных контрактов жизненного цикла.


Подробнее читайте в №13-14 журнала «РЖД-Партнер», который уже вышел из печати. 

Остались вопросы?

Задать вопрос